付敏杰：地方政府经营土地行为发生大量异化现象

　　张平：谢谢沈教授精彩演讲，因为确实是他坚持多年以地方为基准来看中国的体制和经济增长的关系是非常优秀的，而且这次又听到很多新的东西。

　　下面有请付敏杰教授代表经济增长前沿课题组做土地方面的研究，也可以请沈教授给我们提提意见。

　　付敏杰：首先谢谢张老师，谢谢主办方给我们这样一个机会，让我们在这汇报一下近期关于中国经济转型和防范风险的研究。我们把这个研究集中在了土地方面，因为我们认为这是当前一个焦点问题，并且地方政府经营土地行为发生大量异化现象。讲的很多内容从大的方面来看都在刚才沈老师讲的框架里面，只不过我们更加聚焦和具体一些，聚焦在土地制度上。

　　内容一共包括三个方面。一是中国经济增长步入了城市化新阶段，以城市分化为主要特征，。二是地方政府在最近几年土地经营行为由现金流最大化转向杠杆最大化。三是围绕着土地财政、土地制度改革，探讨一下如何构建一个新的发展模式。

　　自从2011年中国城市化率突破50%之后，中国的城市化正式进入后半程，我们称之为一个新阶段。新阶段因为过了快速成长期之后城市化的速度总体上会逐步放缓。这个时期中国城市化的主要特征将会是城市分化。与前期的遍地开花式的“乡城迁移”模式不同，这个时候人口迁移的主要模式是从城市迁移到城市。例如我们引用美国数据，美国数据表明1950年代城市化主要变化方向就是人口沿着城市层级逐步向上迁移，大城市人口占的比重逐步增加。我们预测随着中国城市化的逐步推进，农村人口的持续流出，中国的人口结构也会沿着整个城市的等级不断上移。大约20年后中国一半的农村将会实际消亡，特色小镇和县城将会取得原来社会主义新农村，成为整个城市体系的顶端。位于城市顶端的另一侧，就是热点城市和一二线城市，将会相对快速发展，一线城市和热点城市快速发展将会是中国城市化的主旋律。

　　总体上来说，要支撑13亿人口的城市化需要几个大的城市群。早期城市化模式回顾。我们说早期城市化中国相对于国外而言，典型的特点是因为早期有很强的农村工业化传统，城市化在离土不离乡特点下展开，就是县域城镇化。在乡土情怀的总体偏好下，过去改革开放以来城市化三十多年的城市化导致中国的城市等级总体偏下，这个发展模式会在新时期被彻底颠覆。以一二线城市为代表的热点城市的快速发展和大城市群的成形将会成为创新驱动和全要素生产力提高的主要来源，也是中国经济实现中高速、中高端的基本保证。

　　发现最近几年的数据显示，以上海和北京为代表的大都市区城市化率超过85%，基本上不再推进。其经济增长的主要动力已经不可能来自于工业部门，而是来自于服务业。与此同时发现第二个样本，东北三省如果没有大的改革，照着现在的趋势发展下去，东北三省的城市化率可能会随着东北人口大量流出而永久的定格在50%多到60%的区间，不会再突破60%。实际上最近三年以来，随着城市人口的逐步流出，东北城市化率正在不断下降。便利的交通和基础设施这是第一阶段的城镇化的主要成果，实际上强化了市场的决定性作用，使得人口大规模区域性迁徙更加便捷，人口大量流出的地区像东北这样的地区会出现古典经济周期，也就是经济周期不是表现简单为经济下滑而是负增长。

　　前半程说中国的城市体系总体上是比翼齐飞的格局，从2000年以后到2015年城市人口从4.59亿人口增加到7.71亿人，如果以人均收入代表人均产出，按照收入差距为3来衡量，截止到2015年中国城市部门的比重已经上升到GDP的80%左右。与此同时建成区的面积仅仅为国土的5%左右，也就是说很明确已经用15年左右的时间实现了用国土面积5%提供80%产出的空间格局。

　　观察中国城市化的第二个特点就是快中还有更快，比人口城市化更快的是土地城市化，从2000到2015年，中国建城区面积从2.24万平方公里增加到4.9万平方公里，增长了近120%，是同期人口增速的1.3倍。如果说按照国家城市化新型城市化报告的算法，从1978年开始算，土地城市化速度是人口城市化的1.6倍。这就带来一个研究的问题取向。城市化首要特征是需要以硬件来改善地球表面，以大量的资金投入为代价。所以说这就需要一个融资机制的创新问题，为什么说中国的城市化快速发展，以及中国的土地城市化会比人口城市化更快，后面这文章集中解释了这样问题。随着1994年分税制改革以后，预算法和商业预算法的逐步实施，地方政府原来试图通过财政透支或者是运用本地居民存款的机制基本上被切断，最终融资的载体落在土地上。

　　土地经营包括两大部分，首先说分税制改革之后地方政府的财力格局发生很大变化，两次大的财权上移和不断的支出下移，导致地方预算类的财力不断下降。随着中央支出结构的变化，尤其是对民生和社会保障支出的大量增长，并且要求地方运行奖补配套。这样地方可自由裁量财力被大幅压缩。最终，地方的土地经营成为地方政府推动城市化的主要手段。很大程度上是源于土地管理法，从20世纪末开始将土地从集中所有制向国家所有制的垄断权力和实际土地资源的配置权力授予了区县级政府。

　　目前各个地区的土地经营模式基本相同，目标就是土地收益最大化。土地收益包括两个部分，一个是土地出让收入和土地抵押贷款。土地出让收入大家耳熟能详的就是土地财政问题，土地贷款是新现象，这两者的联动会产生更加复杂的风险问题。

　　从总体上来看，我们认为整个城市的土地经营包括两个环节，一个是土地出让，一个是土地抵押。随着城市化的发展，早期的土地财政还立足于让土地出让现金流最大化，怎么样攫取更多的资源收入，但后来这两年发生了异化，这两个部分的功能发生了变化，土地财政主要的目标是把土地的单价做上来，土地价格最大化。土地抵押是把价格做上来的基础上，按照授信比进行贷款。两者之间的功能已经进行了分化，所以说我们认为土地价格受到的土地年供给制度的影响，土地抵押贷款的规模从公式上讲主要取决于土地的总价值和授信率。

　　看一下2000年以来的土地价格的变化。这里面所有的指数都进行了标准化，2000年所有标准被设为一。我们发现用人均GDP来衡量，应该是增长很快的，但是会发现土地价格指数始终在人均GDP增速之上。这里面有两个关键时点，2006、2012年。具体来看，我们发现2012年以后这一轮土地价格上涨更快，是什么实现了这个目标。发现这个时期的转折点主要地方经营土地目标发生转换，是通过缩减土地供应量实现的。（图）上面那条线是土地价格，下面是土地供应量。这个时期地方政府做高土地价格的主要手段是缩小供应量。

　　从微观角度来看，2015年国有建设用地，这是比较新的，供应是50.80万亩，同比减少2.9%。这个时期发现住宅用地等等四类用地，工矿仓储用地、商服用地、住宅用地、基础设施用地等都进行了缩减。这是保证2015年土地价格突然开始快速上涨的主要原因，尤其是比较明显的住宅用地的比重正在快速下降，2013年到2016年住宅用地供应面积从13.81万公顷每年减少到2016年的7.29万公顷，减少了几乎一半。通过这样缩减供给的手段，把土地价格做得很高。我们认为这一部分的结论是土地供应面积尤其是住宅供应面积的不断下降具有明显提高住宅用地和单位地价的功能。

　　从宏观上来看，处在一个2015年大背景下，2015年的大背景就是最终年底归结为供给侧结构性改革，去库存的压力非常大，“三去一降一补”。这时候很多三四线的城市土地市场是非常冷的，土地单价都在下降，是什么导致了土地价格的过快上涨？因为一二线热点城市土地价格上涨更快导致的。这就是城市化新阶段的土地市场的分化，表现为热点城市或者一二线城市“地王”频现，土地出让价格屡创新高，三四线城市到今天为止还开面临着去库存任务，所以土地出让很难实现，因为房子都没人买，谁还会去购买土地呢。所以综合两种因素来看，在整个期间一线城市的土地价格上涨取代了或者是超过了二线城市、三四线城市的土地价格下降，从而起到主体作用。因为不断缩减住宅用地，住宅用地的增速是最高的。

　　与此相关第二部分是土地抵押，为什么减少国有建设用地供应，减少住宅用地供应，因为省下的那部分地用做他途。我们发现地方政府倾向于减少出让、增加抵押的方式实现土地价值的最大化。按照土地抵押贷款的数据，84个重点城市土地抵押面积从2013年的40.39万公顷增加到2015年的49.08万公顷，土地抵押贷款余额从7.76万亿增加到11.33万亿。在押的土地价值总和已经远远超过土地财政出让收入的规模。

　　目前来看，2015年最新的数据，84个重点城市土地抵押面积是49.08万公顷，足够全国出让两年。从整个运作的周期来看，从2013年到2015年，存量在押土地的出让去化周期整整延长一倍，在押的土地想要通过出让的方式获得它的价值，现在的周期整整被放大了一倍。

　　我们说从城市分化的角度来看，这是两种不同的现象。热点城市的土地大多是因为地方政府有意通过缩减土地出让来增加抵押面积，从而加大杠杆。这种行为当然是会放大风险，但这种风险是地方政府主动放大的。三四线城市是因为人口流入趋缓导致城市发展前景不明，土地市场趋冷，出让不活跃，属于被动的延长区划周期。】

　　2015年开始地方政府配置土地资源的目标和经济发展中基本土地要素需求完全脱钩，地方政府是在利用手中的土地供给垄断权通过土地出让实现价格最大化，通过土地抵押实现土地价值最大化。这个过程中土地价格实现了从市场化到资产化的转变。土地经营在热点城市已经异化为炒地行为。

　　这是我们研究主要的典型事实和出发点，中间这部分略去模型和数据，最终是结论。

　　第一，凭借着土地供给垄断权和超强价格控制力。以土地为核心，地方政府把城市化需要巨大投入的工程演化成了可以盈利的项目，这就是为什么城市化如此之快，而且土地会比土地城市化人口城市化更快，因为城市化在别的国家以投入为主，但是我们变成了可以盈利的项目。

　　第二，以土地为核心的城市化融资机制，通过土地财政和土地贷款确实为中国城市化早期提供了所需的大量资金。近年来通过地租资本化和杠杆化让中国的城市化得以快速推进，让我们有了良好基础设施。但是由此带来的风险是显而易见的，表面以下几个方面。

　　一是一二线和三四线城市分化问题。相同的土地融资模式，不同的城市增长前景，随着三四线人口流入规模放缓，土地抵押贷款规模越来越大，大量的抵押用地需要越来越长的出让周期才能变现。在此期间土地抵押贷款面临巨大的还款压力，影响地方财政安全。另一侧，一二线热点城市总是有源源不断的人口流入，这会持续整个城市化的现阶段。地方政府通过减少住宅供地来提高土地价格和在押土地价值总额，已经逐步的走上了炒地道路。由此带来巨大土地泡沫。当然大家在提这个问题的时候，总是说住房房价泡沫比较大，但实际上房价泡沫中的主体是土地泡沫。经过测算现有土地杠杆率已经远远超过了最优值，蕴含巨大风险。三是土地价格的上涨带动整个国民财富的增加，带来财富收入比不断上升，几个基本的比，财富收入比、房价收入比都在不断攀升。这就需要国民收入中有越来越多的部分用于支撑这样的不断上升的财富价格。最终结果是这些热点城市土地价格上涨严重的地区，居民家庭的流动性会越来越紧，消费升级难以实现，这在一线城市今年上半年已经有所体现。同时财富的过快增长在宏观上也倒逼宏观政策、货币政策必须不断放松，会导致中国过早陷入“财富陷阱”。

　　下一个影响的风险就是一白遮百丑，只要倒腾土地简单的事能够带来巨额的现金流，对于中国政府尤其是地方政府比较重要的直接税改革，就会被不断的推后，因为直接税短期内会损害土地收入，另一方面也被很多人认为成本太高，不合适，所以说现在来看这种土地的方式是社会压力最小，引发社会矛盾可能性也最小，只是把风险后推，这是财政学上常说的既拔掉鹅毛又不让鹅叫唤的一种方式。

　　财政体制的“租金化”，一般把国家分为几种，税收国家、租金国家、自产国家等。一般来说我们认为国家是现代国家的基本模式，税收国家有着较高的国家治理和公共治理水平。但随着土地财政兴起，税收在整个政府收入结构尤其是地方政府收入结构中重要性不断下降，即使不考虑政府土地出让收入，一般公共预算中的税收比重也在不断下降，从1995年98.25%，下降到2015年的82.04%，同期来看在地方的一侧到2015年已经有近1/4的收入不是来自税收。

　　影响资本形成。我们发现在发达国家长期资本形成结构中，居住资本、住房资本和物质资本有稳定的发展趋势，但随着近年来土地资本化的推进，已经使得企业更多将资本注入到住房资本中，物质资本投入率不断下降。体现出土地资本和住房资本对物质资本形成具有明显替代作用。

　　有人炒地，有人炒房，这是州官放火和百姓点灯之间的关系，只要买房者相信政府有能力操纵地价，让他不下降并且稳步上升，购买住房就是一种无风险的投资。

　　整个国民收入结构的租金化不利于长期增长，长期以来随着土地价格的上涨，与土地相关的行业始终占据着财富榜排行三分之一到四分之一位置。中产阶层持有的财产60%是房产，我们认为总体上这使得中国的整体收入分配结构具有很强的以地租为代表的资源租金的结构特征。与美国对比，美国以医生、律师、金融家等高人力资本行业的为代表的知识要素在国民收入分配中占巨大比重，可以把美国的收入分配结构叫作知识租金分配结构，我们是资源租金分配结构。

　　探索新发展模式简单说两点。第一，纠正土地的功能错配。土地是新发展模式的核心，让土地回归基本的生产要素，而不是短期的纯资产是新发展模式的关键，这样才能实现政府不炒地，百姓不炒房。在功能错配上一线城市因为已经不靠工业，所以像北京这样的大城市保留工业用地和耕地是没有任何意义的。与此同时认为应该敞开供应各种形式的所有制土地入市，尤其是房子是用来住的，但是小产权房的居住功能更强，因为投资的人没有人买小产权房。

　　第二，土地空间错配，大城市的规模限制与未来中国城市化层级上移总体趋势不符，我认为应当建立“地随人走”的土地制度，为人口净流入的地区配备更多的土地资源。

　　今天就汇报这么多，谢谢。