白鹤祥：尽快制定出台金融机构破产法

　　全国人大代表、中国人民银行广州分行党委书记、行长，国家外汇管理局广东省分局局长白鹤祥近日在接受中国证券报记者专访时表示，考虑到金融机构破产的特殊性和较大的风险外溢性，应尽快制定出台我国金融机构破产法，越早推出越有利于金融安全，也越有利于激发金融活力，增强金融服务实体经济能力。同时，尽快建立符合国情的金融机构有序退出长效机制。

　　现有存款保险制度无法代替破产制度

　　中国证券报：金融机构破产法为何没有推出？

　　白鹤祥：当前金融机构破产法没有出台的主要原因，包括以下三方面：一是认识上存在分歧。实务中，对于金融机构破产是否适用企业破产法的一般程序，还是应当根据金融机构的特性实施特殊处置，相关部门和学者并未形成统一意见。存款保险条例颁布后，有观点认为，存款保险条例的实施，可确保在金融机构陷入财务困境时，保护存款人的基本利益，可有效应对金融机构破产的特殊风险，无需再出台金融机构破产法。然而，存款保险条例针对的是吸收存款类的金融机构，未涵盖所有类型的金融机构。

　　二是立法须综合考量。金融是现代经济的核心，与一般行业相比，金融行业的特殊性使其在经营产品和公共服务等方面区别于其他企业，金融机构破产涉及普通金融消费者、投资者、债权人、债务人等众多法律关系，破产债务涉及公众存款、投保金、信托财产、证券类投资、保证金、投资人、职工利益等多个方面。金融机构破产法立法需要结合我国国情、现有的普通破产制度、金融机构破产处置法律法规等相关情况综合考量、制定。

　　三是受宏观经济周期的影响。此前我国经济形势较好，金融机构发展势头良好，金融风险未充分暴露，表面上金融机构破产概率较小，导致金融业对于建立完善的金融机构破产制度，以应对金融机构破产问题的紧迫性认识不足。

　　金融机构破产是一个非常敏感的领域，一定要转变观念，真正做到居安思危。事实上，目前我国经济下行压力较大，金融业竞争加剧，有金融机构出现风险、经营失败乃至破产等现象将难以避免，而现有的存款保险制度仍无法代替破产制度。考虑到金融机构破产的特殊性和较大的风险外溢性，因此，应尽快制定出台我国金融机构破产法。

　　明确对高风险金融机构高管追责措施

　　中国证券报：在清退高风险机构的同时，如何保证投资者利益？

　　白鹤祥：保护投资者利益是一项复杂的系统性工程，也是增强投资者信心、促进金融业高质量发展的重要前提。目前，存款保险基金和证券投资者保护基金、中国信托业保障基金等行业基金在相关金融机构运营失败或遭遇重大困难时，将对存款人以及相关投资者进行适当赔付。同时，金融机构破产法也可以从以下四方面对存款人和投资者的利益进行更进一步的保护：一是加强对高风险金融机构的早期识别与早期干预。这是高风险金融机构处置与退出机制的关键一环，高风险金融机构发现的越早，处置的成本和难度就越低，也越有利于遏制风险的传染和蔓延。二是妥善运用“购买与承接”等市场化处置手段，最大程度降低处置成本，提高处置效率。三是充分发挥股东和债权人的自我救助作用，建立股东和债权人自救机制，增强资本与债权的损失吸收能力。四是明确对高风险金融机构高管的追责措施，从薪酬、股权以及行政手段和刑事手段四方面对相关高管进行追责，促使金融机构高管尽职履责，防范单纯追求利润而罔顾风险的行为。

　　总而言之，赔付存款人和投资者仅是事后的救济行为，通常都有一定的额度限制，唯有提前防范高风险金融机构的出现，并在高风险金融机构退出时建立成本低、效率高的破产制度，才能将存款人和投资者利益保护落到实处。

　　建立金融机构有序退出长效机制

　　中国证券报：金融机构的破产范围如何界定？哪些机构应该退出市场？

　　白鹤祥：金融机构破产，其涉及范围应当较广，除了有人民银行以及银保监会、证监会等金融管理部门明确监管的机构外，还应涵盖货币市场、外汇市场、证券市场、债券市场、保险市场、信托市场在内的中介机构以及新兴的、综合性的金融控股公司等机构，以及境外金融机构在中国设立的金融主体。

　　金融机构退出市场的原因与一般企业不同，除了清偿能力不足或资不抵债时必须退出市场外，对于经金融管理部门认定，存在重大风险外溢、发展严重失控、涉嫌重大违法违规等情况的金融机构，也可以由金融管理部门依法勒令退出市场。

　　中国证券报：未来如何建立金融机构有序退出的长效机制？

　　白鹤祥：金融体系特别是银行体系中存在广泛的信息不对称和道德风险问题，设计激励相容的风险防范和处置机制，建立金融机构有序退出的长效机制，能够增强金融体系的稳健性。理论和实践表明，金融监管难以完全避免金融机构经营失败，对于濒临倒闭或倒闭的金融机构，应当构建有效的处置机制，确保其恢复正常运营或顺畅退出市场，降低对整个金融体系的冲击，真正实现优胜劣汰，最大程度地保护存款人利益和金融市场的稳定。

　　我国可通过出台金融机构破产法，立足于风险的早发现和少发生，注重防范道德风险、强化市场纪律，建立激励约束机制，通过良好的制度设计对金融风险进行有效识别和疏导，并通过改善治理机制理顺市场主体的权、责、利关系，尽快建立符合我国国情的金融机构有序退出长效机制。总之，越早推出金融机构破产法越有利于金融安全，也越有利于激发金融活力，增强金融服务实体经济能力。