王建军：“民行刑”三管齐下 立体化构建欺诈发行追责体系

　　中证网讯（记者 徐昭 林倩）“证券发行注册制实行前端市场化准入，必须依靠后端对欺诈发行等违法行为举起‘大棒’。”全国人大代表、深圳证券交易所党委书记、理事长王建军在接受中国证券报记者专访时表示，修订后的证券法在行政处罚和民事赔偿方面加大了对欺诈发行的惩戒力度，刑罚短板亟需补齐。他认为，应“民行刑”三管齐下，立体化构建欺诈发行责任追究体系，全方位提升违法犯罪成本，为注册制改革保驾护航。

　　护航注册制 修改刑法重罚欺诈发行

　　“欺诈发行严重挑战信息披露制度的严肃性，严重侵蚀市场诚信基础，严重破坏市场信心，严重损害投资者利益，是证券市场的‘毒瘤’。”王建军表示，该类案件涉众性强，涉及金额大、范围广、人数多，直接危及国家金融安全和金融稳定，其危害后果远不止侵害企业管理秩序，也远比普通金融诈骗严重。

　　“刑法上，欺诈发行罪被纳入‘妨害对公司、企业管理秩序罪’范畴，最高刑期仅有5年，明显与其社会危害性不相匹配。刑事追责作为严惩重罚的重要一环，有必要应需而变、应势而变，发挥更大作用。”王建军认为，随着资本市场迅速发展，欺诈和造假类案件也呈逐年上升态势，全面提高违法成本已成为各方共识。

　　另外，王建军指出，证券发行注册制已作为一项资本市场基础性制度写入新证券法。在科创板、创业板先行先试的基础上，注册制改革将向全市场推行，迫切需要加大刑法制度供给。

　　有鉴于此，王建军提出修改刑法第160条的议案，建议将欺诈发行罪纳入“金融诈骗罪”范畴，全面提高刑期和罚金额度，拓宽该罪规制范围，明确“关键少数”刑事责任，使该罪的犯罪类型、刑罚配置与其社会危害性相匹配，建立健全“民行刑”三管齐下、齐头并进的责任追究体系，为全面实施注册制保驾护航。值得关注的是，王建军已连续三年提出修改刑法，严打重惩欺诈发行。

　　应需而变 匹配新证券法

　　新证券法全面完善了欺诈发行的行政责任和民事责任，包括提高行政罚没款金额，确立“责令回购”“先行赔付”以及证券集体诉讼制度等。

　　王建军认为，这让刑罚过轻的问题更加突出，短板亟待补齐。此外，新证券法还拓宽了证券品种范围，增加存托凭证作为法定证券，并将资产支持证券、资产管理产品纳入调整范围。“现行刑法第160条仅列举股票、债券，无法涵盖证券法新增证券品种以及资本市场未来可能出现的其他证券品种，有必要拓展规制范围，避免留下法律漏洞。”

　　王建军表示，注册制实行前端市场化准入，对便利企业融资，提升市场活跃度大有裨益，但如果对欺诈发行犯罪处罚力度不够，可能导致该类案件数量进一步上升，影响改革成效，阻碍改革进程，影响资本市场服务实体经济能力。

　　对于现行刑法第160条“欺诈发行股票、债券罪”的规定，王建军认为可以从四个方面进行考虑：一是该罪的归类不够准确；二是该罪的刑期设置过低；三是该罪的规制范围偏窄；四是建议强化对“关键少数”的刑事打击力度。

　　准确归类 纳入“金融诈骗罪”范畴

　　A股市场中，一些公司面对上市后的巨大利益诱惑，不惜对财务数据等进行造假装饰，以期达到上市标准。虽然监管不断加大打击惩处力度，但现在仍有公司铤而走险欺诈发行，损害投资者利益，影响资本市场健康发展。

　　现行刑法将欺诈发行罪放置在第三章第三节“妨害对公司、企业的管理秩序罪”。王建军建议，纳入该章第五节“金融诈骗罪”更准确。

　　从两项罪责的规制逻辑来看，王建军表示，“妨害对公司、企业的管理秩序罪”旨在打击企业设立、经营、清算过程中妨害企业管理秩序的行为，比如虚假出资、虚假破产、徇私舞弊低价折价出售国有资产等，强调对企业利益、债权人利益和国家利益的保护，而欺诈发行直接涉及不特定多数人和社会公共利益，超出了第三节规制范畴。

　　“从行为性质看，欺诈发行还是典型意义的诈骗。发行人采用粉饰报表、虚构业绩的方法骗取投资者信任，非法占有投资者钱财，符合金融诈骗罪基本特征。”王建军表示，从危害程度看，“妨害对公司、企业的管理秩序罪”的其他犯罪行为由于影响范围相对确定，社会危害性相对较小。

　　罪刑相当 合理设置刑期和罚金

　　2019年，曾经的白马股康德新和康美药业先后被查出涉嫌巨额财务造假，其中，康得新在四年时间内新增利润合计超119亿元，引发市场关注。但是依据彼时证券法相关法规，公司所受的顶格处罚仅为60万元，实控人或其他主要责任人被采取终身或10年的市场禁入措施。

　　新证券法加强了控股股东、实控人在欺诈发行中的法律责任，比如规定组织、指使从事欺诈发行的最高可处2000万元罚款，明确民事过错推定、连带赔偿等。王建军表示，为进一步提高控股股东、实控人的违法成本，强化精准打击，建议刑法明确组织、指使欺诈发行的刑事责任，从刑罚方面加大震慑。

　　王建军认为，欺诈发行股票、债券罪的刑期设置过低。从危害后果看，欺诈发行案件涉众性强、影响恶劣，比起集资诈骗有过之而无不及。按“罪刑相当、罚当其过”的原则，最高5年的刑期设置明显偏低，没有让违法者付出应有代价，难以起到惩治、震慑和防范该类犯罪的效果。

　　“从法律责任的梯级看，欺诈发行、市场操纵和内幕交易都是资本市场常见的违法行为，其中欺诈发行最为严重，应对标最严厉的处罚量刑。现行刑法规定的操纵市场罪和内幕交易罪的最高刑期均达到10年，欺诈发行的刑期上限应在10年以上，并拉开梯度。”王建军指出，从境外市场实践看，美国规定的欺诈发行最高刑期为20年，2005年世通公司CEO因欺诈、内幕交易等数罪并罚获刑25年；台湾地区规定的最高刑期为15年，均远高于我国刑法现行规定。

　　不仅刑期设置不合理，刑法第160条规定的募集资金1%以上5%以下的罚金标准，也明显偏低。王建军表示，一方面，在当前市场的融资规模下，罚金数额与违法收益严重不对称，罚金刑无法发挥其应有的预防和制裁功能；另一方面，该标准已显著低于新证券法就欺诈发行设定的行政罚款标准，刑事处罚应有的严厉性难以彰显。