财政部官员：谨防地方或借PPP搞变相负债

　　陈益刊

　　新预算法执行中有哪些最迫切的问题需要解决？财政部条法司副司长赖永添25日表示，调研发现须谨防地方假借PPP(政府和社会资本合作)等变相搞政府负债。

　　赖永添是在当天于杭州举行的第二届长三角财税论坛上作上述表示的。论坛上，财税官员、学者近百人围绕“法治财税”展开讨论，不乏争鸣。全国人大财经委原副主任委员、财政部原副部长高强在内的多位与会人士认为，新预算法的各个条款是底线和红线，必须贯彻落实。

　　地方政府新项目怎么融资

　　经历十年之久的预算法修订终于在去年尘埃落定，新预算法于今年1月1日正式实施。

　　上海财经大学中国公共财政研究院学术委员会主席蒋洪告诉《第一财经日报》记者，从今年披露的中央预算报告和部门预算报告来看，政府很好地践行了新预算法的要求，比如政府预算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，首次公开了转移支付地区数字和按经济分类的基本支出。

　　不过，蒋洪在论坛的主旨演讲中提出了新预算法可以进一步完善的地方，比如预算完整、公开、编制和审批前支出等方面。

　　蒋洪认为，目前新预算法只是对预算调整范围作了改进，这对行政部门自主调整权力做了约束，但是约束还不够。

　　参与论坛圆桌讨论的赖永添称，人民代表大会对总收入、总支出和预算差额调整要做审批，对具体的项目没有审批，行政部门可自由调整。

　　赖永添表示，在经济下行的背景中，目前新预算法的执行中有两个最迫切的问题：

　　第一个问题是，过去十多万亿元的地方政府债务未纳入预算，其中已经开工但没纳入预算的项目可能面临银行停贷、资金链断裂的风险。“目前这个问题和全国人大进行了沟通，采取老问题老办法、新问题新办法来解决。”

　　第二个问题是，地方政府新项目怎么融资和建设？最近国务院通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。但“从我们调研看，可能不少地方借特许经营名义，借PPP名义，又变相搞政府负债，而这些又没有纳入预算管理，与中期财政规划能否结合也令人担心，这些问题都要解决。”赖永添称。

　　《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中鼓励以设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。产业基金本质上是一种新的融资媒介，由一家基金、券商、信托建立，以股权的形式介入项目公司，参与施工建设。表面上是表外融资，不增加地方债务，但地方财政多出具不具备法律效力的“安慰函”，以土地出让收入作保，明为股权实为债权，增加了地方政府的隐性负债。

　　一位地方财政官员告诉《第一财经日报》记者，其实采用PPP模式融资成本并不低，因为民资进入本质是为了追逐利润，如果没有8%~10%的利润率是不会进入的。

　　在预算完整性方面，蒋洪认为，现在财政专户的存储收支和部分政府经营性机构利润(事业单位、国企)游离在预算外。他建议，在四本预算之外，再建立财政专户存储收支预算和国有企业收支与利润预算。

　　赖永添认为，再建立一本国有企业收支与利润预算的想法很大胆。国企的资产负债情况未来更多地会从政府资产负债表中体现。目前国有资本经营预算只针对国企上缴部分利润，只有上缴的部分才构成政府财力。

　　浙江省财政厅总会计师赵立妙表示，经过几年清理后，财政专户目前规模很小。

　　新预算法操作是“最大公约数”

　　新预算法提出，政府全部收支纳入预算。上海财经大学教授刘小川表示，由于概念不明确，这点在实际操作中有很大的弹性空间。

　　“这里的政府指的是什么？全部收支指哪些收支？政府可以理解为行政部门，也可以理解为行政部门及其管理的其他部门。据我看，纳入预算的所有收支显然不是政府能动用的所有收支，而是政府的行政收支，如果这样定义，政府管辖收支会在预算外。”刘小川称。

　　新预算法中类似的问题还有不少，而这就需要等待预算法实施条例来明确。根据2015年预算报告，财政部今年将抓紧修订预算法实施条例。

　　高强告诉《第一财经日报》记者，相比关心预算法实施条例出台的具体时间，自己更关心预算法实施条例的质量。

　　财政部财科所前所长贾康在上述论坛上建议，在预算公开透明方面，政府可以考虑把给人大代表的预算账本公开给社会大众。

　　高强认为，虽然新预算法不能说圆满，但是最大公约数，是各方都能接受的规定。

　　“我参与过新预算法的讨论修改，我观察到的多数修改意见，是比现在通过的新预算法要求更严，但实践中目前做不到。我提出一个观点，预算法规定很好，但若各级政府都在违法，这不是个好事。预算法需要不断完善，但是现在预算法的各个条款是底线，是红线，必须贯彻落实。”高强称。