杜丽娟
专家吁“再审应强化人大和公众分权制衡，强化人大监督权”
跨越两届全国人大，历时8年修订的《预算法》，已经成为留给新一届全国人大的第一笔“遗产”。
在8月20日十一届全国人大常委会第87次会议未能审读预算法修正案后，全程参与此次《预算法》修订讨论工作的中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉《中国经营报》记者，《预算法》修订的审读工作将留给新一届全国人民代表大会及其常委会。这意味着在本届人大和政府任期内，将不会有修订后的《预算法》通过实施。
在此之前，《预算法》的修订工作在2010年、2011年两 年分别被列入全国人大当年立法工作计划，但均未有突破性进展。2012年，在公开征求意见后，《预算法》修订“草案”因涉及政府行为监督、部门权力划分等敏感问题而引发巨大争议。包括“人民银行经理国库权”、财政预算审议时间等问题在内，社会各方都在征求意见期内充分表达了观点。而这些难解的争议，将成为新一届全国人大及其常委会面临的“首考”。
本届无望
8月20日，十一届全国人大常委会第87次委员长会议(下称“委员长会议”)在北京召开，但出乎意料的是，在分别审议了《民事诉讼法》、《环境保护法》等法律的修订草案后，委员长会议闭会。外界认定将在本次委员长会议上审议的《预算法》修订草案，却并未列入会议议程。
在此之前，全国人大法律工作委员会(下称“法工委”)已经向社会各界征集了超过33万条对《预算法》修订的各种意见。在本次委员长会议后，全程参与本次《预算法》修订讨论的中国政法大学财税法研究中心主任施正文向记者坦言，《预算法》修订案的三审将推迟至下一届全国人大。
对法律修订草案审读是全国人大的立法程序，只有少数重要法律会经历三审程序。一般情况下，三审并不多见。
按照全国人大工作程序，委员长会议每两个月召开一次，下一次委员长会议将在2012年10月召开。尽管还有两个月的时间，但是，施正文告诉记者，“《预算法》二审修订的内容社会整体评价不高，各个政府部门在进行利益博弈，这需要有更多的时间沟通和协商，以目前的情况来看，要完善预算法的一些条文，两个月的时间并不充分。”
全国人大法工委、财政部对于上述说法未予明确表态。不过，在此之前，全国人大预算委员会原主任高强曾在接受采访时表示，《预算法》的修订工作，很可能“不止三审”。
2012年7月6日，全国人大法工委就《预算法》修订草案向全社会征求意见。按照全国人大工作惯例，向社会征求意见是正式审议某一项法律或其修订草案的“前奏”。这一信号也引起各方关注，随即围绕着关于“财政预算审议时间”、“财政预算细化公开”、“央行经理国库权”等争议展开了广泛讨论，但并未能达成一致或者共识。
与此同时，各界瞩目的中国共产党第十八次全国代表大会也在紧张筹备中。8月14日，中共中央组织部副部长王京清向社会通报十八大相关情况时表示，党的十八大将于2012年下半年在北京召开。新华社报道称，十八大将产生中国共产党的新一代领导集体。
8年修法
记者了解到，2004年《预算法》修订启动，两度成立起草小组，因争议重重，2011年11月国务院常务会议原则通过草案时，其内容处于保密状态。今年6月下旬第二次审议草案后，内容才向社会公开。
基于全社会的高关注度，此次预算法修正案草案的条例进步明显。明确了全口径的预算管理，不给任何政府的收入和支出留下预算外的空间。新增“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，并首次明确：“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。”
对此，中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，“预算法修正案(草案二次审议稿)总结了财政改革的做法，全面反映了公共财政改革的成就。”
与此同时，草案引来的争议也成为讨论焦点。特别是人民银行经理国库的规定被删除，取而代之的是授权财政部管理财政专户制度，以法定形式得以固化。这被外界认为二审稿更像部门行政条例，而忽略预算法制的特性。
施正文认为，如果某部法律有颇多争议，往往会选择暂缓上会表决。人大法工委等专门委员会，会召开各部门座谈会，甚至要到基层调研，综合听取各方诉求，力争减少表决稿中的争议。“目前看来，社会对二审稿意见评价不高，政府部门之间的利益需要相互平衡，总体来说各个部门的博弈，在没有更好方案出台的情况下，预算法上会表决的可能性不大。”
施正文在参与此次预算法修改意见后也认为，当前学界和专家对预算法争议颇多，立法本身需要沟通和协调的内容比较多，现在开始的两个月时间并不充足，很可能赶不上今年10月份召开的人大常委会。
属性之争
预算法暂缓上会，很大程度上缘于公众对二审稿的争议。
记者获悉，此次预算法争议焦点集中在预算法修订的属性定位上。预算法修改的核心是要强化人大和社会规范约束政府的权力，将预算法提升为立法机关规范约束政府的“权责法”，逐渐弱化政府行政管理功能。
据悉，现行的二审稿草案中，修改的条例更倾向于政府预算权利。比如，人大和公众规范约束政府的权力不但没有加强，政府对预算的行政管理权反而有所强化，预算超收收入安排支出延续“报告制”，而非人大要求的“审批制”。
此外，二审稿中涉及的原本属于人大及常委会的审查、审批及监督权的条例，最后也以各种形式授权给了政府，“预算公开，转移支付，国库监督”等条例的说明都授权国务院，财政专户则授权财政部，少有公众参与的字眼。
“只能说明预算权利配置的不合理，政府的预算权利没有被限制，人大在预算活动中的主导作用没有强化，表明当前的立法还停留在计划经济时代。”施正文表示，“总体来看二审稿更像是一部政府行政管理的规范，而不是具有法律约束性的立法。”
在他看来，因为二审稿中对预算法属性界定的模糊，导致很多条文不具有操作性，在修改时也更倾向于原则性和方向性的指导目的，“再审应该强化人大和公众分权制衡，强化人大监督权。”
学界和公众呼吁，发挥人大对预算的决定权和监督权，形成财政部门代表政府编制和执行预算，中央银行代表国家看守好金库，做好出纳，审计署代表国家对预算执行进行财政审计的多重财政预算制约和监督机制，才是建立现代预算制度的根本。
施正文认为，当前预算法修改不能为了通过而通过，越往后推迟说明预算法修改越重要。同样修改的内容也对职能部门的管理水平和管理经验提出了更高的要求，这种情况下，预算法的管理机制也必然要调整。
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